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近代中國檔案管理之變遷與發展


[活動]105年10月19日「開誠布公──談檔案開放應用焦點座談會」暨歷年成果發表活動紀錄
2016-12-16
本次座談會由「近代中國檔案管理之變遷與發展」子計畫主持人──國立 政治大學圖書資訊與檔案學研究所林巧敏副教授主持,邀請到國史館審編 處周曉雯處長、國家發展委員會檔案管理局應用服務組石樸副組長、中央 研究院近代史研究所檔案館張哲嘉主任、中央研究院臺灣史研究所檔案館 王麗蕉主任、中國國民黨文化傳播委員會黨史館王文隆主任,共同針對各 檔案典藏機構之檔案開放應用現行政策及相關問題進行座談,期盼透過各 檔案實務機構及與會者的交流,促進我國檔案開放應用實務之發展。

開誠布公──談檔案開放應用焦點座談會暨歷年成果發表

 

1.  時間:105年10月19日(星期三)10:00-12:00

2.  地點:國立政治大學社會科學資料中心一樓數位展演廳

3.  出席人員:

主持人:國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所  林巧敏副教授

與談人:國史館審編處  周曉雯處長

             國家發展委員會檔案管理局應用服務組  石樸副組長

            中央研究院近代史研究所檔案館  張哲嘉主任

            中央研究院臺灣史研究所檔案館  王麗蕉主任

            中國國民黨文化傳播委員會黨史館  王文隆主任

           (其餘詳如簽到單)

4.  紀錄:蔡瀚緯(文字紀錄) / 黃儀甄(攝影紀錄) / 黃鈺婷(彙整)

5.  座談會活動概要:

 

    本次座談會由「近代中國檔案管理之變遷與發展」子計畫主持人──國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所林巧敏副教授主持,邀請到國史館審編處周曉雯處長、國家發展委員會檔案管理局應用服務組石樸副組長、中央研究院近代史研究所檔案館張哲嘉主任、中央研究院臺灣史研究所檔案館王麗蕉主任、中國國民黨文化傳播委員會黨史館王文隆主任,共同針對各檔案典藏機構之檔案開放應用現行政策及相關問題進行座談,期盼透過各檔案實務機構及與會者的交流,促進我國檔案開放應用實務之發展。

    主持人林巧敏副教授首先為本場活動進行引言,針對國內近年來檔案開放應用的情況和相關時事進行整體性的分析與說明。其提到當前社會大眾在使用檔案資訊時,其實對檔案是相對陌生的。相較於圖書館採開架形式、在目錄查詢到的資訊皆能至館藏借閱使用,欲取用檔案則需先行填寫調閱申請單,因兩者之差異在於內容資訊有所不同。以檔案而言,有些內容涉及個人隱私,需要執行必要的限制措施,需對檔案使用有調閱的規範及限制,也因此,造成使用者及館方會有立場不同的看法。

    另一方面,檔案應用的概念雖開始為大眾所知悉,但外界對於檔案開放應用議題仍是不甚了解。以近期一年發生的新聞為例,第一則新聞為今年7月30日國史館對於使用者調閱的身分限制規定所引起的爭議,特別是國外及港澳學者皆受到限制規範,而調閱檔案的程序則比照檔案管理局之政策,申請准駁需審核15天,使得往後使用檔案反較為不便;第二則新聞為今年6月22日立法院通過「政治檔案法」草案初審,呼籲政治主題檔案得以開放使用,也將連帶影響現行法規對於政治檔案的應用政策,然仍須事先探討何謂「政治檔案」;第三則新聞則是魏姓民眾疑似在網路上擅自販賣機密檔案事件,而憲兵則在得知網路資訊後,以「釣魚面交」的方式逮捕該民眾並調回機密檔案。這些新聞議題會增加民眾對於檔案的關注,並產生使用檔案有所限制的認知,而為何檔案有限制開放及應用的必要,其中又包含使用對象及內容開放等不同程度的限制,是較常使外界感到好奇及質疑的檔案應用議題。

就國內的檔案典藏機構檔案開放利用政策方面,以下主要以台灣主要的七間實務機構為例做簡單的整理。針對七間檔案典藏機構所提供的使用規範,可綜合整理成六個項目:開放時間、使用對象、調閱內容與數量限制、攜帶入館資料限制、閱覽禁止事項、閱覽及複製收費標準。在開放時間部分,多數檔案機構採閉架式,調閱檔案需事先填寫調閱申請單,多於上班時間可供民眾申請,並有固定提調檔案的時間,其中又有兩檔案機構會特別針對調閱次數有所限制。針對調閱時間的限制,使用者普遍能接受上班時間進行提調處理,但若能增加假日部分時段開放,則能讓使用者有彈性處理的空間。使用對象部分,大多檔案機構限制需有閱覽證,並對社會大眾開放使用,國內民眾以身份證核對,國外民眾則以護照核對,年齡部分則多數機構有限制性,而針對年齡的限制部分,使用者多能接受;但以上使用對象限制的相關規定,對於國外民眾、尤其港澳人士,對於此類使用限制多有所意見,因此如何調整使用對象及身分限制是實務機構未來的發展重點。

    而在調閱內容及數量限制方面,大部份館藏不能使用的原因有以下兩種:第一種,作業上的限制,包含狀況不佳、編修整理中或有經數位化或出版處理;第二種,針對內容的限制,檔案的內容會危害公共利益或它人權益時會限制使用,而這部分需要藉由人工判斷。調閱數量則基於管理考量,會限制單次調閱檔案的數量,使用者認為需將限制標準,制定成具體的書面說明,雖然認同限制有保護檔案的意涵,但希望能針對個案進行彈性調整。舉例來說,如果是經數位化的影像,不會損害至檔案,因而沒有限制調閱數量的必要。針對攜入資料限制部分,入館皆不能背大型背包,而為預防檔案遭隨意複製而禁止攜帶任何電子設備,為保護檔案內容,亦禁止使用任何有墨水的筆,館方會另行提供鉛筆;使用者在這部分皆認同這項限制,能針對珍貴檔案有所保護,並希望提供透明塑膠袋,能便於攜帶筆記工具。針對閱覽禁止事項,包含不得於檔案添註塗鴉、不得破壞館內環境設備,特別規定檔案原件應平放使用,並切勿快速翻頁。這部分使用者多採認同的立場,但希望能於閱覽空間說明清楚,預防在使用檔案期間被制止。

    針對閱覽與複製收費標準,抄寫及閱覽部分不收費,但是複製會針對檔案材質及類型而有不同的收費標準,依照不同機構的規定辦法而有所差異,使得複製的數量也有所限制。針對檔案可供調閱的原件允許進行複製,但會針對複製作業加以限制,使用者對這部分能理解機構維護資訊的立場,但因機構複製費用的立場有所差異,因此希望檔案複製的價錢能僅反映出成本金額即可。

    綜合上述使用者的期望,可知使用者主要希望檔案閱覽服務能增加提調次數及複製數量,並對使用對象的限制加以鬆綁。由於限制使用對象與資訊公開的精神有所矛盾,因此如何在兩者間取得平衡亟待商確,又由於內容的限制處理涉及到人為的判斷,建議最好採用最小範圍的限制基準,切記以無限上綱的方式解決,而是以開放的觀點處理限制問題;此外,隨著日後檔案逐漸走向數位化,對於這類數位化檔案的限制應慢慢降低。收費的部分,則涉及成本考量,對於檔案機構而言複製的費用不僅只是單純成本考量,而是害怕遭大批複製典藏,所需費用其實是針對數量有所限制而非單純複製作業的成本,但這亦會造成使用者的困擾。以上對當前國內檔案開放應用現況及議題的彙整,是希望能先讓與會者了解今日的座談主題,並作為與談人和與會者在接下來議程中的討論基礎。

【圖1 林巧敏副教授為座談會進行開場引言(一)】

【圖2 林巧敏副教授為座談會進行開場引言(二)】

 

    在引言結束後,緊接著為各位與談人分別簡介所屬機構之檔案應用政策和回應焦點議題的部分。首先,由國史館審編處周曉雯處長介紹國史館目前的檔案館藏情形與開放政策。國史館目前檔案典藏,包含大陸時期運送來臺的檔案、各機關團體的檔案,皆歸類至機關團體檔案中;總統府各機關檔案及個人團體檔案,則皆含括至總統及副總統文物中,或部分分入個人史料中。目前機關團體檔案包含70個全宗、總統副總統檔案包含14個全宗,個人史料部分則包含五千多位人物的檔案。

    檔案開放應用原則方面,既然是開放給民眾應用,因此採儘早開放所有檔案供民眾使用的原則。國史館目前針對檔案開放的策略採「回歸法制、依法行政」的態度,早期國史館對於檔案沒做到很細微的管理,因此部分檔案可能在未整理的情況下就直接提供出去,目前則是盡力將檔案拉回管控整理的模式中。而對於申請資格有爭議的部分,由於政府資訊公開法有對象的限制,而社會大眾對於這限制多少有所疑慮,法規的立案又由於有時間的差異而不一定適用於所有對象,因此最後採依法行政的方式,希望能藉由法規的調整解決這項問題。

    針對開放應用部分,如國外檔案館若能從目錄上查閱,基本上都能直接申請調閱,原因在於館方會先行將檔案進行妥善整理,整理完成後才會放置於目錄上,不會有尚未整理而讓使用者發現,產生無法申請調閱的結果。以法國為例,檔案閱覽分兩類,分為隨時閱覽級和限制利用,在閱覽時就直接區隔。不管在何處,都會面臨這些問題,檔案館需負責檔案妥善整理的部分,才能完全開放。而針對隱私權的規定部分,則沒有完全按照個資法,而是以最小限制的方式進行遮掩,然這部分會有判斷拿捏的困難。個資法除保護在世者外,非在世者也有年限的規定,因此相關法律問題應利用修法的方式,方能降低行政成本,若沒修改國使館也難以違法改變。

    申請應用檔案服務部分,已有進行改善的地方有包含不開放複製項目,目前仍在盤點這些權利,畢竟有部分無法複製的限制規定並沒有明確原因,以嚴家淦檔案為例,其家屬即有要求不能提供複製的限制,未來則希望能儘量提供複製品予給使用者,因複製品沒有限制數量。就目錄部分,完成整理編目的檔案會全面提供目錄查詢,然作業期間較為複雜,且同個全宗檔案系列會有不同應用方式,因此日後會特別標註不同的應用方式。針對影像上網部分則採開放方式,若能查詢到影像接開放免費下載,但大約五百多卷涉及個人資料而需申請,目前已在今年8月開放國民政府檔案影像下載,今年10月也已開放蔣中正總統文物影像。在收費部分,若要直接反映成本,事實上數位化成本是非常高的,因此若要調整到大家都能接受的價錢,需要再透過細部的討論。

【圖3 國史館審編處周曉雯處長介紹國史館現行檔案應用政策】

 

    第二位上台分享之與談人,由國家發展委員會檔案管理局應用服務組石樸副組長,與各位參與者介紹檔案管理局的應用服務項目及現行《檔案法》的應用模式。首先檔案應用部分,因檔案與圖書樣態上不一樣,內容資訊也不一樣,而有《檔案法》為檔案資料之針對法規,是檔案應用管理的最高法律。除了《檔案法》外,也有其他法規得以適用,包含《政府資訊公開法》、《個人資訊保護法》、《國家機密保護法》、《性侵害犯罪防治法》、《兒童及少年福利與權力保障法》等,依涉及哪些層面而應用不同類型法律。

    在國家檔案應用方面,有以下應用情形,包含機關檢調、民眾申請,主動公開等。不論機關或民眾,皆有主動公開作為,包含出版品和電子報等。關於哪些人能申請應用,在大陸港澳地區的部分,政府資訊公開法的規定是曖昧的,因針對大陸是規範有取得中華民國護照者,而並非是以外國人互惠的方式處理;有些檔案對於資訊保護並非特別嚴謹,然是否能開放給大陸或外國人使用,是目前檔管局針對法案得以修改的方向,大陸學者目前不能個人調閱檔案,只能以團體研討會的名義申請。目前檔案應用概況,國家檔案目錄已開放270萬筆資料,這些檔案皆從機關檔案而來,但這類檔案皆沒整理、都是很雜亂的,因此在彙集檔案時要先針對檔案進行整理,整理完成後才開放民眾使用,但目前這樣處理方式會造成調閱時還要格外查閱是否合乎調閱標準,在處理程序方面是較為複雜的。

    就過往服務統計上來看,至今年9月為止目錄有兩百七十萬筆資料,一年使用人數大約五佰人,檔案提供率則高達99%,剩餘的1%為有部分檔案由於涉及機密,因此不能提供申請調閱,但不小心有漏網之魚被開放至目錄中,直至細部審查時發現其涉及機密,因此駁回調閱。應用原則上則以儘量開放、最小限制為原則,內容限制則採分離原則,遮蓋包含身分證字號、生日、縣市以下的詳細地址;而有些需要抽離的資料,包含自白書私人文書、槍決照片等,則採當事人申請方全部提供的原則。准駁考量因素則包含機關試用、專案借閱、民眾申請,當事人需判定是否為當事人,或取得當事人同意授權,而當事人是否身故,在准駁判定上也在會有差異,最後則是檔案是否已滿30年開放年限。

    個案准駁處理主要分成一般個資及特種個資,一般個資包含身分證、判決書、起訴書、生日、電話、地址、照片等,若是第三人申請會把身分證照片抽離,而遮掩資料則包括身份字號、生日、地址等,特殊個資則包含檢查表、診斷證明書、死亡證明等。自白書、槍決照片、私人文書也是抽離資料,但情報資料若已滿30年年限則姓名不會遮掩,而遮掩生日、地址、身分證等資料;若沒滿30年年限則會遮掩姓名,並抽離檢舉書。針對機密檔案部分,原則上為不提供,在世者指紋必須遮掩,去世者則無礙,但戶籍藤本會連帶人像指紋都抽離。

    未來精進部分,將會從儘量開放走向加速開放,行政院已經正式放寬國家檔案限制,目前正在擬定試辦;屆滿30年的檔案,除了機密檔案、不公開文書、自白書及槍決前後照片以上四種檔案外,其他於指定場所皆可閱讀抄錄,若需要複製則針對現行準備標準進行遮掩和分離處理。以上為檔案管理局與《檔案法》之檔案應用規則說明。

【圖4 檔管局應用服務組石樸副組長介紹檔案資源現行適用法規】

 

    第三位分享之與談人,由中央研究院近代史研究所檔案館張哲嘉主任簡介近史所檔案館之館藏種類和應用政策之原則,並針對本次座談會所擬定之議題與現行館藏開放問題進行討論。原則上,1949以前館藏外交檔案及經濟檔案係全數開放,包含中國近現代經濟部門及外交部寄存於近史所的重要檔案,1949年之前的地圖檔案亦採全數開放。館藏檔案依照秘等可細分成未解密及解密檔案,未解密檔案均不開放,已經解密且無個資問題者則開放館內閱覽使用,基本上只要有出現在目錄上的檔案皆可直接來館內閱覽。個人檔案的部分則完全開放使用,主要的個人檔案來源為歷任院長,其中比較特別的是李國鼎先生檔案,本館承蒙李國鼎先生的幫助獲得經濟檔案,李國鼎先生並將自身檔案全數捐贈給近史所,這皆屬於個人檔案的範疇。個人檔案雖基本上採開放模式,但需要先提出申請後至館內閱覽,最近幾年前所長採取的方式為需經檔案當事人家屬的同意才能開放,也因此現今的個人檔案限制較多,目前主要突破是雷震先生的檔案,林可錚先生檔案則需等待家屬的授權才能開放使用。

    為因應《檔案法》及個資保護的原則,本館的作法為:已解密檔案才開放使用及目錄查閱,如遇到申請開放查閱但有疑慮者,則需請調主管單位確認,個資部分亦須先經篩選才能開放檔案。對於目前境外人士身份的限制問題,本館秉持學術無國界的做法,因此並未限制境外人士申請閱覽及使用館藏。檔案的開放程度部分,若所有權需要開放,必須沒有觸犯《個資法》疑慮,並需考慮目前檔案館人力是否能負擔檔案的開放審查業務,以及詳細審核是否有涉及機密。當年接收及審查李國鼎先生檔案時的法律規定比現在還要鬆散,因此那時期接收的檔案可能並不適用目前現行法律,然而在審查上本館主要採用最小限制原則,以能盡可能地提供檔案使用。

【圖5 近史所檔案館張哲嘉主任簡介近史所檔案館之館藏開放原則】

 

    第四位分享之與談人,由中央研究院臺灣史研究所檔案館王麗蕉主任採用較為輕鬆地口述方式向參與者介紹臺史所檔案館之檔案應用政策,並提出現行檔案實務機構部分限制政策的見解。臺史所檔案館是屬於研究型檔案機構,服務對象主要為臺史所裡面的研究人員,也因此臺史所開放限制需年滿18歲,是為單位管理的考量。調閱的原則是現場隨傳隨調,因為部分檔案有數量大小不一的情況,因此有部分檔案數量或許有限制,但仍主要採開放原則。在開放政策方面,主要是完全對外開放,使用對象並不受限於身份,這也是臺史所在徵集檔案時即會向檔案所有人說明的。使用方式部份,到館即可以閱覽、影印和抄錄,影印數量一天限制五百頁,基本本館上不審查個資,將檔案整理妥當後即會開放。

    對於內容及個資問題,本館所徵集資料都已超過三十年,加上檔案的利用越開放越能增加國家學術的產出,因此本館的檔案開放最低限制是限於臺史所內閱覽,基本上完全對外開放,不因館藏種類而有所分別,數位檔案影像開放程度及下載亦沒有限制,目前則正在調整影像開放的解析度及容量。這幾年來歷史研究及臺灣史研究使用者占整體學術研究者的比例較小,而連帶影響使用者比例較少,因此採較為開放的檔案應用政策。

    王麗蕉主任針對國史館的依法行政,提出對於相關法令和政策的解釋不應該完全交由法務部去解釋,我們檔案實務機構人員身為檔案管理的專業,應該親身去檢討《檔案法》本身的內容,而非完全依法行政。也因檔案涉及許多機密內容,檔案機構也不應該完全將開放審查和爭議排解的責任完全放在負責應用業務的檔案人員上,同樣地也要針對檔案使用者進行檔案利用教育並傳播相關政策資訊,讓使用者了解機密資訊的性質以減少爭議。

【圖6 中研院臺史所檔案館王麗蕉主任談論現行檔案機構之限制政策問題】

 

    第五位分享之與談人,由中國國民黨文化傳播委員會黨史館王文隆主任同樣使用較為輕鬆的口述方式,介紹黨史館之檔案應用政策。調閱業務的部分,黨史館開放的檔案高達三百萬件,但負責管理之檔案人員僅有三人,也因此一天僅能開放四次調閱時間。與近史所與臺史所檔案館一樣,只要館藏目錄查詢得到就可以調閱,但需要同意館藏使用和館內閱覽規範,檔案的開放則採事先審查的方式,除非有蛀蟲等狀況否則館藏目錄有的資料皆可調閱,境外人士亦完全開放。由於要研究近現代史的使用者,只要進不了國史館或檔管局都會湧入黨史館,也因此使用者人數比其他館多。

    檔案的使用方面,僅提供館內用途且不開放複製,而限於本黨之政黨法規限制,檔案複製不能收取影像費,因此僅有部分特殊狀況可提供檔案複製,譬如近現代由於國共關係等政治問題無法留存家人照片,僅能透過黨史館的照片找尋家人資料,此特殊原因即會開放檔案供家人尋親,也可證明檔案是有溫度的。目前檔案限制使得部分檔案館的開放應用措施有所調整。目前黨史館正積極與國史館合作,希望可以在合法的情況下,做到檔案的善用及應用。

【圖7 中國國民黨黨史館王文隆主任介紹黨史館之檔案應用政策】

 

    在所有與談人之分享時間後,為與會者和與談人之綜合座談時間。首先,中央研究院近代史研究所張力研究員針對國內目前之檔案應用政策提出看法,其提到國史館及檔管局在針對檔案使用部分的彈性,由於個人是歷史的一部份,有人才有歷史,若將人的照片遮掩掉,那該怎麼進行研究歷史的部分?因此建議可讓學者型使用者簽署使用者保證書,以平衡個資保障和使用者需求,而政策方的制定方面,希望各機關能考慮到檔案專業人員的觀點,而不是單純去預設有無不依法行政會造成的可能性後果。另外提出兩點改善建議,第一點,時間方面,從提出申請起算的審核到準核時間太長,此外檔案管理局也需要調閱時間,往往增加使用者的負擔,因此建議可針對已準核的九十萬件檔案列出目錄,之後就可先將這些準核的目錄開放給使用者瞭解,以方便使用者瞭解哪類檔案不需走審核的路線。第二點,金錢方面,研究計劃有複製檔案的經費,對於報賬很不便,希望國史館能先開放預先加值檔案複製的收據,能方便使用者日後研究經費花費及耗費的報支。第二個問題,則是為密件檔案規範重新加註的問題,其中又以國防部帶來很多麻煩,希望針對這部分的規定不要那麼死板,畢竟連國防部自己本身也看不懂限制規定,因此不應該將所有法規皆加上註解,而使得檔案的開放及應用有所限制。

    王麗蕉主任提出見解,舉出由於臺史所檔案館的檔案都是自己整編的,因此才能開放隨到隨調。目前除了檔案開放有規範外,也有年限規範,建議除了規範三十年以上檔案必須開放外,也可審議多少年以前的檔案能夠被劃定為直接開放,而這也是當前最主要的認定問題,因檔案人員需要以檔案使用者的需求為優先。

 

    周曉雯處長則回應,關於此次國史館因個資問題上報,由於個資的審查問題主要都是請專家或檔案館人員進行處理,針對這點我們的檔案人員和典藏人員是否有責任實有待討論。第二點,館內人員該如何解密相關檔案,在大溪檔案中的11個系列大約就有6個系列有加密,因當時打仗之密電都有標記密等,國史館人員已經很辛苦在整理這批檔案,但超過百分之五十的檔案是密件,有鑑於使用者希望機關能加速進行解密作業,因此目前是希望館內同仁及上級能進行協調。針對申請部分,目前並沒有限制申請,而是針對部分檔案進行開放,包含部分檔案可以隨到隨調,因此希望對於檔案可以整理得更清楚,以方便使用者使用。目錄部分,目前的目錄是完全開放的,也會標註可調閱及限制調閱的說明。

    石樸副組長則肯定,已審核過的檔案可以很快速地提供,包含建置審核過檔案的目錄提供使用者使用,是一項很好的建議。而照片部分,已經過世的人即不會遮蔽,但必須要經過判斷是否去世或在世的程序,未來會朝向改善此部分審查政策的方向去發展。

    最後,林巧敏副教授總結此次座談會的討論,本次座談之各位與談人及與會者都認同檔案目錄是要完全開放,但最佳的做法是目錄開放需事前即經過審酌,當使用者來申請就可立即提供,而並非目前先收到申請才審酌該檔案的情況,日後可朝這方向發展,並在處理時就針對年限問題提供註記處理。

    針對目錄部分,若能跟應用進行結合,不僅能給予使用者清晰且便利的使用品質,對於閱覽的限制也應盡量開放,若到館調閱就應該放寬相關限制,除非需要複製才針對檔案內容進行處理。國史管或檔管局之所以會強烈把關檔案,係在於目前主要檔案應用政策的設計問題,期許未來在館際、各機關和外界之間可以良好相互溝通,讓外界瞭解目前檔案的問題,並進行相關政策的調整。

【圖8 綜合座談時間近史所張力研究員針對此次座談內容提出意見】

【圖9 本次座談會貴賓合影】

【圖10 本次座談會講者及與會者合影】

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